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 唐昊:中国慈善亟须从体制困局中突围
 
    唐昊,华南师范大学副教授,中山大学公民发展中心研究员,硕士生导师,博士,广东人文学会常务理事、副秘书长。2009-2010年作为富布莱特访问学者在美国伦道夫-梅肯学院任教。主要研究方向为公民社会与政治发展、利益集团政治、中美关系等。

    我主要想跟大家探讨三方面的事情:第一,如何认识中国慈善事业的现状。第二,这样一些现状,以及它发展过程中所引发的问题的体制原因是什么。第三,我们应该如何破解这样的困局。

慈善公信力普遍缺失
 
    慈善实际上是在政府和市场之外独立存在的一种社会自我调节、自我帮助、自我提升的力量。它的主要途径是借由人民之间金钱的捐助,以及其它的慈善服务来提升整个人类的福祉。它不是说一定要借助政府的力量,或者一定要借助市场的力量,而是人民之间通过自组织来进行自我的帮助。
 
    在没有多少经济财富的时候,我们不会对慈善过多关注,但是当社会财富积累到一定的阶段时,如何使用财富,就成为大家关注的问题,甚至比如何创造财富更受人关注。市场和社会的发展、公民自我力量的提升都在推动着慈善事业的生长。为什么我们今天这么关注慈善事业?就是因为人们觉得中国社会太缺乏慈善了,慈善现状和对慈善需求的差距太大,所以才有这么多人关注甚至参与到这个事业里。

    平心而论,最近几十年来,中国的慈善事业其实已经得到了很大的发展,我们可以从三个方面来看一下,一个是慈善意识,第二是慈善组织,第三是慈善的行为。

    慈善的意识分为三个方面,一是政府对于慈善的态度和意识。原来政府的慈善意识缺乏主要是在于它没有划清政治和社会之间的边界。也就是说它所参与的慈善,有很多情况下是摊派的,或者说是一种行政资源的调拨,而不是真正意义上的公民之间自主的相互帮助,这是中国慈善中很显著的特点。但随着企业家的慈善意识和公众的慈善意识的进步,政府的慈善意识也在进步之中,它开始理解民间组织的慈善作用和慈善的本意,主动寻求与民间社会的合作。当然这其中也有问题,但我觉得整个的趋势是健康的。

    第二,中国的慈善组织也获得了很大的发展,中国在这30年里出现了4种类型的组织:第一个是直接办慈善的政府,这当然是中国特色的“慈善”,但如果把政府去掉的话,中国的慈善事业就少了一大半。第二种是官办基金会,中国红十字会、中国红十字基金会等。第三种是民间慈善组织,我注意到一个非常有意思的现象,有一些官办慈善基金主动转型为民办基金,就是为了摆脱官办的束缚,把慈善做得更有效率。第四种是做中国项目的境外慈善组织,比如说乐施会、香港狮子会等。这四类组织,特别是后两类慈善组织近年来在数量上呈几何级数增加。

    第三个方面是慈善的行动,慈善行动分为这几种,一个是捐款在增长,2009年达到300多亿元人民币;还有提供慈善服务的N G O的影响力在增大;同时,慈善自我发展方面也有所增强,包括在各个大学开始设立非常专业的社会工作系培养相关人才。

    负面的东西也有,最大的问题是什么?中国慈善的发展还不足以满足社会的需求。包括捐款数量,我们虽然觉得捐了很多,但是问题在于总体数量仍然偏少,中国的捐款数量只占G DP的0.15%,相对来讲比中国GDP要高出一倍的美国,它的捐款数量占整个GDP的1.0%。中国在慈善事业发展上和其他国家的差距较大,在人均慈善捐款数量上,中国排在菲律宾、乌干达后面。

    除了捐赠不足的问题,另外一个问题就是慈善的主体单一。中国的慈善缺点就在于太依赖企业家阶层。企业家在慈善方面做得还是非常不错的,但是如果你把目光过多地投在企业家阶层上,就背离了慈善的精神,因为不是有钱才做慈善,而是有什么样的能力,就要做什么样的慈善的事。公众慈善的状态在中国是不太发达的,比如说公众捐赠只是在大型的自然灾害时才有。实际上公民社会的慈善是以普通公民为主体,因为慈善不应该是富人施舍给穷人的过程,而是平等的民事主体之间的相互帮助。同时,中国这一代富人是中国的第一代富豪,第一代人有什么不足呢?第一代人没有经验可循。他即使想做慈善,他也不知道怎么样做才有效。陈光标想帮助环卫工人,他的做法很简单,就是给他们“发钱”,可发了钱之后,工人还是把钱再上交给领导统一分配。

    还有一个问题是慈善组织的问题,中国慈善组织的数量不足,2004年国务院颁布了一个《基金会管理条例》,个人可以出资成立基金会,当然这是私募的基金会,搞公募基金会在中国还是很难的,因为你要号召所有人来捐赠,你等于把整个社会的经济资源汇集到一起,这和把整个社会的组织资源汇集到一起的影响是一样的,所以中国对这个事情还是比较慎重的。它给你一个成立私募基金会的权利,就是你可以捐自己的钱,成立基金会。但即使是这样,这五年来,中国基金会的数量仍然不足2000个,而且把全部的基金会加在一起,每年的捐款费用、政府拨款合起来才1800亿,还不够盖茨基金会一家的规模。

    这些都还不是最大的问题,最大的问题是中国慈善的公信力是普遍缺失的。慈善公信力的缺失也制约了中国慈善事业的发展,并使得慈善步入恶性循环的状态。现在大家对于捐款人过度关注,而且更加不宽容。章子怡、成龙捐了钱还要挨骂,以后谁还会捐款?对名人和富人的捐赠过于关注的结果,反而是我们自己的捐赠还没有到位,就来要求其他人。我把这种现象归结为8个字,叫“富人捐款,公众围观”。这不是一个好的慈善事业的发展状态,它最终的后果是那些有能力捐款的人怕了,中国的慈善事业会步入恶性循环的轨道。

慈善事业面临体制困局
   
    为什么会出现这些问题?这和我们慈善事业所处的体制困局有关系。而体制困局展开来说有4个方面:合法性困局、主导权困局、效率困局与伦理困局。集中来说就是4个字“慈善垄断”,这是造成这一切问题的总的根源。

    首先,慈善垄断会造成一个合法性的困局。慈善的垄断在中国从两个方面体现出来,第一是行政垄断。我们现在是依靠政令,包括对于民间组织的管理都是依靠政令,而不是依靠非常严格的法律进行管理。虽然《宪法》里规定有结社权,但是我们在实际的操作过程中是依据政策和国务院的有关条例进行管理的,而不是依靠《结社法》。因为靠政策管理方便,想放就放,想收就收。当然,这是传统的治理社会的方式,现代治理社会的方式是要依靠法治。法治环境不完善,合法性不足,这是民间组织很难成立并开展活动的一个重要原因。

    第二是慈善垄断导致主导权的困局。这个主导权有两种,一种是政府主导社会。慈善本来应该是社会主导,现在反而是政府主导社会来办慈善。还有一种是官办主导民办。官办基金会在以往的慈善事业发展中起到了很好的作用,有的官办基金会做得很好,但是大部分的效率是不高的。但它也想做事,于是开始出租自己的权力:你这个民办基金会做得很好,你可以挂靠在我这里,这就是官办主导民办。这是一个进步的现象,比原来仅仅是官办垄断的方式,放了一个小口子。但它也凸显民间的慈善缺乏主导权。民间慈善组织没有话语权,长远看对慈善事业的发展是不利的。

    第三是慈善垄断带来的效率困局。为什么原来官办的中国扶贫基金会转变成民办基金会来做事?就是因为官办基金会有行政级别、官僚作风,有上级的直接干预,它做事施展不开手脚,它们虽然占有比较好的社会资源,但总体来说效率比较低。

    另外,慈善垄断会削弱自主慈善的能力。如果官办的把所有的慈善资源垄断了,民间组织就无法得到资源,包括信用资源都无法得到。现在我们把政府、官办基金会、民办基金会、境外基金会这4类慈善组织进行一个信用排序,发现信用排序最低的是民间基金会。这种情况也会伤害到民间慈善组织,削弱它做慈善的能力。

    还有一个是慈善垄断会助长腐败。所有的垄断都是权力的垄断,而权力在行使的过程中会有什么特点呢?绝对的权力导致绝对的腐败,而且是绝对导致腐败。把慈善资源垄断到自己手里,这就形成了一种绝对的慈善权力,腐败是不可避免的,效率便也无从谈起。

    第四是伦理上的困局,这也是我认为最严重的一个困局。慈善的垄断,在体制上会带来这样一些伦理上的问题,就是精神上的垄断。不断把资源、组织、权力垄断,最后把人的精神都垄断了,你把慈善的精神完全收归自己了,其他人都不要经营了,它会造成什么样的后果呢?首先第一点是它割断了集体美德产生的进程。因为慈善垄断会割断公民与国家的责任联系,割断公民与外部世界的联系,也割断了公民之间的联系。所有的慈善捐献都不是公民可以直接监督、直接管理的慈善,而只能通过政府,这就意味着你没有办法做面对面的慈善,你没有办法在慈善中享受它的全过程,你割断了捐赠者和被捐赠者之间的联系。

    我原来写过一篇文章,叫《垄断慈善就是垄断美德》:垄断慈善最严重的后果,在于它会垄断美德。原理也非常简单,亚里士多德的政治学里始终强调一点,他说公民的资格、身份、意识、能力不是学来的。不是说有一个公民课堂,告诉你什么叫公民,怎么样做才是公民,你学会了,出了门就是公民了。成为公民需要经过不断实践锻炼的过程。所以在这个意义上,垄断慈善意味着我们很少有这种展示自己美德的机会,或者实现自己美德的机会,你也就永远也学不会什么是美德,所以我说垄断慈善就是垄断美德。只有自发自主的慈善才能激发人们的高尚情感。如果一个国家里政府慈善的公信力丧失,又不创造条件允许民间慈善发展,那么就是在有计划地消灭一个民族的同情心。

突破困局从三方面着力

    中国的慈善面临困局,为什么是困局呢?困局就是意味着发展和不发展的力量僵持不下。正是这样的状态下,我们会有一些突围的关节点,而这个关节点恰恰在政府与公民社会的关系上。尽管是来自于外在的政治环境的限制,成为慈善垄断最大的诱因,又成为一系列体制性困局的诱因,但是如果要突破这一点,也必须要求两者的和解。

    具体来讲有这几个方面,第一是推动改善慈善的法治环境。中国一定要出台《慈善法》,使得慈善在法治环境下进行,这由公民社会推动,但必须通过政府。去年有两个省试图在这方面进行突破,一个是江苏,一个是广东。特别是广东,在开放的地方政府的配合下,我们可以期待慈善法制环境的逐步改善。

    另外一个突破口就是和市场力量相配合。经济发展到今天碰到了瓶颈期,我们现在的发展都是数字上的发展,都是统计局的发展,如果真正要发展,企业家想做大做强,中国经济想进一步发展,其实是很难的。现在中国企业家的格局越来越小,经济体制改革已经差不多到了一个尽头,你要获得更大的发展,你要进行海外投资,必须依赖政治法律社会等方面的改革。现在企业家更多想和政府相结合,想从政府那里钻一个空子,这不是长久之计,你要长远发展,必须彻底改变这个体制和环境。公民社会存在的价值就是要给包括企业在内的整个社会创造一个更加优化的政治和社会发展体制和环境。所以公民社会和市场结合有非常广阔的空间,它们可以相互创造价值,这是非常必要的。

    还有非常重要的一点就是和政府的合作,因为在中国做慈善要想绕开政府是非常困难的。在以往关系中,政府化身为全民代表,与社会高度同构,政府说我没有自己的利益。这是非常美好的想法,但是实际上也是不可能完成的任务,反而会把社会矛盾焦点都引到自己身上来。最聪明的政府的做法是什么呢?谁也不代表。你们这些利益集团之间相互吵架。政府干什么呢?我来裁判你,我就有权威性,这是政府权威获得的最佳途径。

    在合作中,公民相关组织自身的选择是什么呢?关键要加强自组织能力的建设。不是说有了《结社法》才可以结社,有了《慈善法》才可以做慈善。而是要通过自组织能力建设,使得社会公益事业能够得到发展,这对于政府,和它所提倡的和谐社会也是一个有力的支持。尽管面临法制上的困难,但是我们可以看到,像“麦田”这些真正想做慈善的人还是可以把慈善做起来的。

    而对政府来说其选择的治理方式更为关键:政府是选择新的自主型的治理方式,还是选择传统的治理方式,意味着政府是要选择理性化、组织化、有建设性意愿和能力的全新社会还是选择非理性、高度分散化、有破坏性意愿的暴民社会?新型社会建立不起来,你就很可能面临一个暴民社会。这对社会、政府、普通人来讲,都不愿意看到。而避免这一后果,达成和谐社会的途径,就是开放的政府与公民社会的充分合作。

时间:2011-01-24   来源: 南方都市报
http://opinion.nfdaily.cn/content/2011-01/24/content_19532257.htm
 
 
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